歐盟就是碳稅和碳交易市場協(xié)同的典范。歐盟的政治架構(gòu)決定了所有成員國在稅收問題上都有一票否決權(quán)，所以在各國征收統(tǒng)一的碳稅未能實現(xiàn)，各成員國根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和減排力度制定碳稅。然而歐盟成功地在區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建了歐盟碳排放權(quán)交易體系（EU ETS），使得獨立的碳稅機制與區(qū)域性的歐盟碳交易市場相互配合，有彈性地調(diào)節(jié)碳定價機制的約束力度。在過去的二十年里，隨著EU ETS的發(fā)展，歐洲已成為碳定價政策的世界領(lǐng)導(dǎo)者。

碳交易市場的引領(lǐng)者：歐盟

在全球走向碳中和的進程中，歐盟一直是引領(lǐng)者。從對光伏、風(fēng)能等可再生能源的鼓勵，對汽車從燃油車到電動車轉(zhuǎn)型的推動，對利用碳稅和碳交易市場對碳排放進行定價、限制，都走在世界的最前端。

(資料圖)

歐盟碳排放交易系統(tǒng)作為歐洲氣候政策的基石，現(xiàn)如今在30個國家運行，納入了電力、工業(yè)領(lǐng)域約11000個固定排放設(shè)施以及上述國家內(nèi)的航空公司，覆蓋整個歐盟45%的溫室氣體排放。2021年的全球碳定價收入約為840億美元，歐盟就占了其中的41%。由于歐洲氣候政策一直較為嚴(yán)格，EU ETS碳價格長期居于所有碳市場配額價格首位，2021年碳排放配額價格超過80歐元/噸，是2020年底的兩倍多。同時，EU ETS也是全球交易最活躍的碳市場，2021年交易額達到7600億歐元，比2020年實現(xiàn)的2890億歐元增長了164%。

EU ETS在過去近20年給整個歐盟的碳減排進程帶來深刻影響。隨著EU ETS的引入和普及，歐洲的企業(yè)都進行了積極響應(yīng)。截至2020年，歐盟77%的企業(yè)已啟動減排措施，其中重排放企業(yè)的減排參與度高達82%。據(jù)歐委會報告，2013~2019年歐盟70%的碳拍賣收入，合計約321億歐元都用于歐盟各國的再生能源、節(jié)能增效，綠色交通領(lǐng)域減排投資。其中實現(xiàn)碳中和的重要領(lǐng)域，節(jié)能增效與再生能源的投資規(guī)模分別為110億和129億歐元。從碳減排的實際效果來看，歐盟的碳市場更是起到重要作用。在1990~2021年的30年時間里，歐盟GDP增長60%的同時，碳市場覆蓋行業(yè)的實際排放量基本上沒有突破設(shè)定的排放總量限額。值得一提的是，在此期間歐盟碳市場對于覆蓋行業(yè)碳排放的上限也收緊了至少20%。

歐盟碳交易發(fā)展的主要特點

歐盟碳市場的建設(shè)并非一蹴而就，而是經(jīng)過四個階段的迭代，才逐漸走向成熟和完善。歐盟碳交易市場自2005年建立，是全球第一個跨國碳交易體系。自2005年開始至2007年是第一階段，作為試驗階段，只是淺嘗輒止。歷經(jīng)了第二階段2008~2012年的金融危機，以及第三階段2013~2020年的幾番波折，目前歐盟碳交易市場已運行至第四階段。

從市場演進過程上看，歐盟碳交易市場主要呈現(xiàn)出四大特點：

第一是覆蓋范圍逐漸拓寬。其一，覆蓋的國家越來越多，最初僅包括歐盟27個成員國，后來逐步加入挪威、冰島、列支敦士登、克羅地亞等國，EU ETS幾乎覆蓋整個歐洲。其二，覆蓋行業(yè)從最初僅包括電力、能源密集型工業(yè)，后續(xù)增加航空，并進一步擴大工業(yè)企業(yè)的控排范圍，到各種各樣工業(yè)生產(chǎn)過程，未來還可能將航運業(yè)納入覆蓋范圍。其三，覆蓋氣體范圍，最初只是覆蓋二氧化碳一種溫室氣體，逐漸在第二、三階段增加一氧化二氮、全氟化碳，工業(yè)過程中溫室效應(yīng)比較明顯的氣體都逐步被納入了碳交易體系內(nèi)。

第二是碳配額每年逐漸縮減。歐盟配額總量上限的設(shè)定在第三階段以1.74%線性下降，并在第四階段年均降速加碼至2.2%，甚至未來隨著歐盟的氣候政策趨嚴(yán)從2023年起降速達到4.2%；如果按照嚴(yán)格情境下的碳配額收緊速度，預(yù)計到2030年碳市場的配額總量將只有10.7億噸，相比較2005年的23億噸實際排放量下降高達61%。

第三是分配機制更加合理，拍賣比例逐漸增加。就分配機制而言，在歐盟碳市場建立之初，為促使更多的企業(yè)參與到碳交易之中，使用“歷史排放法”對免費配額進行分配。但這樣歷史排放量越高反而獲得免費分配的配額越多，違反了“污染者付費”的原則。導(dǎo)致前兩階段大部分配額是免費發(fā)放，拍賣比例極低，僅占不足5%。因而，從第三階段開始，使用“行業(yè)基準(zhǔn)線法”分配免費配額。這種方法將整個行業(yè)中碳排放較少的領(lǐng)先企業(yè)作為核算基準(zhǔn)，為行業(yè)減排樹立了明確的標(biāo)桿。碳排放強度高的企業(yè)依據(jù)行業(yè)減排領(lǐng)先企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，將比原來更少地分配到免費配額，促使低效的設(shè)備要采取措施減少過多的排放。

拍賣比例的逐步增加是因為免費配額對企業(yè)的實際約束力有限，只有真金白銀買到的碳交易權(quán)，才是對控排企業(yè)真正的約束。為提升高碳排企業(yè)的排放成本，EU ETS針對高排放行業(yè)設(shè)定了更高的拍賣比例。從第三階段開始，免費配額的分配采用行業(yè)基準(zhǔn)法，同時針對高排放行業(yè)的高拍賣比例，導(dǎo)致配額拍賣比例大幅提升。據(jù)歐委會估算，共有57%的總配額量在2013~2020年間推出拍賣，遠高于前兩階段的5%~10%。

拍賣比例增加帶來的減排效果是顯著的。以電力行業(yè)為例，2013年之前，碳配額90%免費分配，歐盟碳市場整個燃料燃燒部門的碳排放量在13億噸之上徘徊，而到了2020年該部門碳排放量已降至8.2億噸。這是由于2013年開始，電力行業(yè)的碳配額100%以拍賣形式分配，企業(yè)的排放成本陡增。

未來拍賣比例仍有擴大趨勢，并且向以拍賣為主逐漸過渡。拍賣部分又因行業(yè)不同而采取不同的拍賣比例，碳排放較高的電力行業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)100%拍賣，大部分工業(yè)的免費比例也從80%逐年減少，等到2030年將下降到30%，航空業(yè)配額免費比例也由82%逐年下降。

第四是監(jiān)測、報告與核查制度，履約與懲罰機制逐步完善。沒有嚴(yán)格的履約機制和對違反規(guī)則嚴(yán)厲的懲罰，就談不上真正的約束。早在市場運行初期，歐盟對超額排放僅采取罰款的處理方式；從第二階段開始，為提高違約成本，歐盟將每噸超排罰款金額由40歐元提升至100歐元，同時要求企業(yè)次年補繳上一年度超額排放量。要知道在第二階段，歐盟碳交易市場價格區(qū)間僅在6~28歐元/噸，即使第三階段最高價格也不過30歐元/噸，企業(yè)完全可以通過交易的方式在市場中獲取配額。補繳制度和高額的違約罰款，徹底阻斷了超排的可能性。

監(jiān)測、報告與核查制度也在逐漸完善。就像資本市場中企業(yè)需要披露財務(wù)信息，由審計和監(jiān)管機構(gòu)進行核查，碳市場中也有相似機制，只是關(guān)注的對象從財務(wù)信息變?yōu)樘寂欧判畔ⅰW盟委員會將早年的MRV執(zhí)行指南升級為監(jiān)測與報告法規(guī)（MRR）、認(rèn)證與核查法規(guī)（AVR），確立了MRV政策法規(guī)管理體系；后續(xù)在法規(guī)基礎(chǔ)上，明確對上報數(shù)據(jù)質(zhì)量的管理要求和執(zhí)行方法，進一步修改完善了監(jiān)管體系。

用經(jīng)濟影響督促其他國家去碳

并非所有的經(jīng)濟體都像歐盟一樣決意減排，主要經(jīng)濟體的碳定價政策的實施步伐也不統(tǒng)一。美國從國家層面尚未達成一致，整體相對比較寬松，但存在兩個重要的區(qū)域性碳交易市場。加州是美國的先鋒，擁有全球行業(yè)覆蓋范圍最廣的碳交易市場，同時在很早就實施了碳稅，對減排的重視程度幾乎比肩歐洲。日本則比較特別，減排主要是征收碳稅，高覆蓋率但低稅率，約束力度不足；東京和埼玉碳市場作為補充，但約束也并不嚴(yán)格。韓國盡管有實施數(shù)年的全國碳交易市場，也不斷在擴大覆蓋范圍，但是免費配額的過高比例讓效果打了折扣。

包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家，碳中和的作為目前主要集中在供給端（用新能源替代碳基能源），而碳稅和碳交易市場都非常初級，還有很長的路要走。比如目前我國的碳交易市場，在全國碳市場上線交易一周年之際，碳配額累計成交量只有1.94億噸，累計成交額只有85億元。根據(jù)碳配額總量45億噸測算，我國碳市場交易換手率在4.3%左右，市場活躍度還有很大提升空間。同時，碳配額的價格在每噸40~60元區(qū)間波動，仍處于很低的水平。

氣候變暖是一個全球性的問題，需要世界所有經(jīng)濟體的共同努力才有解決的可能。但處于不同經(jīng)濟發(fā)展階段的國家出于自身發(fā)展利益考慮，愿意承擔(dān)的責(zé)任大不相同。發(fā)達國家受到國際氣候協(xié)議的約束，需要承擔(dān)主要的減排責(zé)任，對碳排放的管制更嚴(yán)格，因而本國企業(yè)面對的碳價格更高；而發(fā)展中國家能夠承擔(dān)的責(zé)任相對較小，對碳排放的管制更寬松，因而本國企業(yè)面對的碳價格更低。這種國際碳價格的差距，勢必導(dǎo)致減排行動的差異，進而影響全球減排效果。

為了促進全球減排進程步伐一致，歐盟在2022年推出首個碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）。CBAM是歐盟的碳邊境稅，是針對部分進口商品的碳排放量所征收的稅費。其設(shè)計初衷是為了歐盟境內(nèi)和境外的生產(chǎn)過程中每噸二氧化碳所需支付的碳成本相同，通過碳邊境稅來調(diào)節(jié)碳排放在全球范圍的分布，以鼓勵減排，懲罰高排放國家。擬定的征收行業(yè)為水泥、電力、化肥、鋼鐵、鋁、有機化學(xué)品和塑料，2023年至2026年為過渡期，2027年正式實施。

歐盟碳邊境稅的加速實施，不僅對其他發(fā)達國家產(chǎn)生引領(lǐng)作用，還將在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。當(dāng)前，G7（七國集團）國家有望簽署相關(guān)氣候協(xié)議，組成一個“氣候俱樂部”，成員國共同制定目標(biāo)，實行強制減排，內(nèi)部成員互相免除與氣候相關(guān)的關(guān)稅，共同向不加入的外部成員征收關(guān)稅。德國作為該協(xié)議的倡導(dǎo)者，積極推動G7取得集體進展，相較于美國和加拿大的躊躇不前，法國和意大利已基本確認(rèn)參加，英國和日本也支持通過建設(shè)“綠色貿(mào)易壁壘”維護本國企業(yè)競爭力，推動可持續(xù)發(fā)展。

不過，碳邊境稅作為新型的貿(mào)易手段，必將對全球的貿(mào)易格局產(chǎn)生深遠影響，對發(fā)展中國家的經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展產(chǎn)生沖擊。碳邊境稅將會提升出口歐洲的關(guān)稅成本，打擊對歐出口金額較大或占比較高國家的相關(guān)高碳產(chǎn)業(yè)。2020年中國向歐盟出口CBAM覆蓋范圍內(nèi)的產(chǎn)品總額為297億美元，是涉及金額最大的國家，受到的沖擊自然最大。其中，化學(xué)品和塑料是受CBAM影響最主要的兩大類，2020年輸歐貿(mào)易金額分別為120億美元和121億美元。此外，鋼鐵和鋁2020年對歐出口41億美元和14億美元，也會一定程度受CBAM影響。此次歐盟碳邊境稅波及的不止中國，印度、俄羅斯、土耳其等發(fā)展中國家對歐出口也將會受到顯著影響。

我們不妨以鋼鐵為例，看CBAM帶來的碳成本增加。我國鋼鐵生產(chǎn)以長流程煉鋼為主，此法平均噸鋼二氧化碳排放量約2.1噸。如果按照當(dāng)前歐盟1.3噸的配額免費分配標(biāo)準(zhǔn)及80歐元/噸（552元/噸）的碳價格計算，自2027年CBAM開始實施起，我國鋼鐵出口至歐盟將增加441元/噸的噸鋼碳成本，等到2032年歐盟全面退出免費配額分配后，將進一步增加至1159元/噸。而我國長流程鋼材目前平均利潤僅338元/噸，可見CBAM帶來的碳成本上升是巨大的。

發(fā)達國家主導(dǎo)的碳邊境稅及潛在的 “綠色貿(mào)易壁壘”，將會增加高碳產(chǎn)業(yè)的出口成本。其他發(fā)展中國家將會受到先進國家越來越重的碳邊境稅的影響，這會成為未來5~10年的重要經(jīng)濟議題。雖然碳邊境稅對各國的溢出效應(yīng)差別很大，但可以明確的是：發(fā)展中國家將因碳邊境稅的實施遭受凈損失，而嚴(yán)重依賴高碳產(chǎn)品出口的發(fā)展中國家經(jīng)濟將受到較大沖擊。同時，由于碳邊境稅中相當(dāng)一部分的成本將由發(fā)達國家消費者承擔(dān)，對發(fā)達國家來說，此稅又將是引起通脹的重要因素。

（劉勁系長江商學(xué)院教授，于艾琳系長江商學(xué)院研究員）

標(biāo)簽： 碳邊境稅 氣候變化